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秦虹 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
2025年，中国城市更新进程正式迈入战略深化新阶段。3月，住建部明确将2000年前建成的老旧小区全面纳入改造范围，并鼓励探索居民自主更新模式；随后8月，《中央、国务院关于推动城市高水平发展的意见》又明白准确地提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。这一系列政策动向，标志着我国城市发展理念正经历从“规模扩张”到“以人为本”的深刻变革，为老旧住房更新指明了新方向。
“自主更新、原拆原建”通过构建“居民自治、市场参与、政策保障”的协同机制，推动城市更新从以往政府主导、自上而下的单向管理，转向多元共治、共建共享的现代治理格局。该模式突出居民的主体地位，依托居民凝聚共识、贡献智慧、筹集资金等方式，共同破解老旧住房改造中面临的系统难题，是“人民城市人民建”原则在实践中的生动体现。
尽管不少试点城市已沉淀出“共识、机制、保障、专业”的宝贵经验，但该模式在全国大规模推广中仍面临多重现实挑战，具体而言，居民观念更新滞后、产权共识难以达成、资金平衡存在压力以及制度调整的复杂性，均是不可忽视的推进阻力。
因此，未来“老旧住房自主更新、原拆原建”的落地推进，一定要坚持“试点先行、精准施策”的审慎原则。其核心推进路径在于明确政府、居民、市场等多元主体的权责边界，构建可持续的资金平衡模式，并系统优化政策支持体系。唯有通过这三方面协同发力，才能为老旧住房自主更新全方面推进筑牢制度基础，最终确保“自主更新、原拆原建”模式健康可持续发展。
一、政策破局：城市建设从“规模扩张”到“以人为本”，核心是从“重物”到“重人”
《意见》最核心的一点，是全面贯彻“人民城市”理念，推动城市工作价值观出现重大调整。这在某种程度上预示着城市规划、建设、管理的每一个环节，都将回归人的真实需求，把提升居民生活质量和社会福祉作为根本目标。城市更新不仅是技术方法的升级，更是一场深层次的治理体系和治理能力现代化变革。
文件中特别强调的“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，正是这一理念的具体落地。这一模式通过“居民自治＋市场参与＋政策保障”的多元协同机制，推动更新模式从以往政府主导、自上而下的单向管理，转向多元共治、共建共享的现代治理。与过去不同的是，它突出居民的主体作用，依托居民的共识形成、智慧贡献和资金参与，共同破解老旧住房改造中面临的系统性难题，是“人民城市人民建”原则在实际中的深入体现。长期以来，我国城市建设多以规模扩展、速度优先为导向，老旧小区改造取得很大成绩，但部分老旧住房难以通过改造从根本上回应居民对品质生活的需求。此次政策明确“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，不仅体现了城市发展从增量扩张向存量提质转型的大趋势，也反映了城市治理正向多元共治、精细治理现代化迈进。
二、模式突破：业主成为老旧住房自主更新的重要主体，从“要我改”变为“我要改”
“自主更新、原拆原建”模式与传统的政府推动的老旧小区改造和“大拆大建”式棚改有着本质区别。
过去无论是维护型的老旧小区改造，还是拆除重建类的棚改，大多数都是由政府或开发企业作为发起者和出资主体，居民更多处于“配合”和“受益”的位置。而“自主更新”最大的特点是确立了原有居民在整一个完整的过程中的主体地位，居民不仅要参与意愿协商和方案选择，还要通过共同出资、协同管理的方式，真正深入参与到更新全过程中。居民从“被动的接受者”转变为“积极的共建者”，这其实是业主为了彻底改善居住条件、同时实现自身资产保值增值而主动发起的一种“投资”行为。业主成了真正的主体和决策核心，从“要我改”变成了“我要改”，政府的角色也相应转变为规则制定者、服务支持者和监督保障者。
同时，“原拆原建”也与以往常见的外立面翻新、加固结构、加装电梯等基础型和改善型整治不同。其根本不同之处在于通过整体拆卸重建，从根源上解决老房子存在的功能缺陷和现代设施缺失等系统性问题，实现居住环境和功能品质的全面升级。它与传统棚改不一样的重点是“原”字：“原拆原建”是原居民地址、原住户数量、原住房地块范围内的更新；而棚改的核心是以房地产增量开发为动力，靠政府调规增容增户、出让土地，原居民通过拆迁获得补偿，开发企业以销售商品房盈利。
三、经验沉淀：地方实践为全国推广提供六大可借鉴经验，“共识、机制、保障、专业”四大支柱支撑落地
近几年，北京、上海、广州、杭州等城市已率先开展“老旧住房自主更新、原拆原建”试点，对这些先行地区的自主更新项目，有六大可借鉴的重要经验：核心可归纳为 “共识、机制、保障、专业” 四大支柱。
一是居民共识最重要。如杭州浙工新村项目，最开始就是居民自己强烈要求不采取修修补补的更新模式，主动提出拆除重建，最后的同意率高达99.7%，若没有这样的群众基础，项目很难推动。
二是要建立有效的自组织协调机制。基层政府、社区、楼栋长这些角色发挥了重要的“桥梁”作用，耐心做群众工作，整一个完整的过程公开透明，慢慢取得了居民的信任。这种共识达成的机制，是一种治理创新。
三是多元资金分担体系需要创新。如南京虎踞北路项目采用“政府补贴40%+居民承担60%”的模式，浙工新村项目中的困难户，政府通过保障房政策进行托底；广州集群街2号项目更新时，政府帮助协调银行为居民提供低息贷款，有效缓解了居民出资压力。
四是产权激励和容积率调整是重要动力。北京马家堡路68号院项目，居民平均每户出26万左右，但原来承租的公房变成了有产权的经济适用房，将来补缴出让金还能转成商品房。目前自主更新中多数项目还适当提高了容积率，不但扩大了居民住房面积，又新增了停车位、便民服务这些设施，整体社区环境显著提升，实现多方共赢。
五是政策保障和审批便利不可或缺。北京、南昌等地出台的危房整治指导意见，为审批开辟“绿色通道”，使居民自主更新有章可循、有路可走。
六是专业力量介入和技术创新十分必要。引入代建单位协助报批、设计、建设管理，弥补居民专业能力不够。采用装配式建筑等新技术缩短工期，减少居民过渡时间。
四、现实挑战：大规模推进仍面临观念转变、共识形成、资金筹集、政策调整四重挑战
尽管方向明确且有成功案例，但“自主更新、原拆原建”短期内大规模铺开仍有难度。当前政策明确对象是“老旧住房”，而不是“老旧小区”。
从现实条件看，短时间之内可能推进的主要是D、C级危房和结构安全风险隐患很突出、无法通过综合整治根本解决的老房子，以及早期建设的功能严重缺失的非成套住宅。
而从机制上看，“自主更新、原拆原建”还需要住房产权相对清晰，居民意愿高度统一，并具备一定的经济基础，若有一个大业主，如单位产权房，再加上规划、金融资金方面的政策支持，项目落地时间推进就会更加顺畅。
但整体而言，这类项目目前仍然处于探索和试点阶段，短期内大规模铺开会面临不少现实难点：
一，观念转变难。对居住在老旧住房的居民而言，短短一代人的时间里，先后经历从“拆迁致富”的固有预期，到“无偿享受居住改善”的惯性认知，再到“主动出钱提升居住品质”的全新观念转变，这样的认知迭代过程，对许多居民而言并非易事。
二，共识形成难。许多老旧房屋的产权状况错综复杂，且大量房屋处于出租状态，产权人多非自住群体，这使得项目推进中，从更新方案的确定、是否增设配套及具体增项内容，到每户出资额度的划分、各方利益的平衡，再到过渡安置的落实，每一个环节要形成统一共识都难度极大。这类共识的达成，离不开两个关键支撑：一方面需要强有力的基层组织牵头协调，打通产权人、租客等多方沟通壁垒；另一方面也需专业力量深度介入，提供技术、法律以及财务层面的专业支持。若缺乏这两方的推动，老旧房屋更新的共识难以落实，项目推进也会陷入停滞。
三，资金筹集难。居民愿意主动出资参与老旧住房自主更新，核心动力源于对资产增值溢价的预期，而这一动力能否落地，关键取决于居民自身需承担的出资额度、政府可提供的补贴力度、居民投入成本与资产增值收益的账目能否算出正向结果。除此之外，客观层面还存在部分居民因经济条件有限，确实无力承担更新所需的出资的现实难题。
四，政策调整难。老旧住房自主更新涉及诸多制度性环节，无论是容积率与规划指标的调整、房屋产权的核查与重新登记，还是历史遗留问题的梳理解决、项目报批流程的优化，每一项工作都需要明确、清晰的政策口径作为支撑。而这类制度性调整往往牵扯多方权责协调，难以在短期内快速落地；与此同时，当前有关政策的支持力度、具体实施细则仍存在不确定性，进一步加大了政策调整的推进难度。
由此可见，尽管老旧住房自主更新的整体方向已明确，部分试点案例也实现了突破，但要真正的完成大规模推广落地，仍有较长的路要走。后续还需在实践中稳步探索，一直在优化操作流程、完善配套机制，为老旧住房更新的全方面推进筑牢制度基础。
五、全面落地路径前瞻：需坚持“试点先行、精准施策、多方协同”原则,更新后资产增值预期，是居民自主出资的主要决策依据
对于如何落实《意见》要求，推动“老旧住房自主更新、原拆原建”落地，需坚持“试点先行、精准施策、多方协同”的原则，重点把握五大关键发力点：
把控好推进节奏，需从始至终坚持“积极探索、稳步推进”原则，将居民意愿与实际的需求放在第一位。具体实施中，可优先聚焦安全风险最突出、群众反映最强烈的D级危房，再逐步覆盖C级危房；待试点取得实效后，进一步拓展至其他改造意愿强烈、基础条件相对成熟的老旧住房，切实保障工作扎实有序推进，不盲目铺开。
建立有效的机制，其核心是构建一个“精准施策、多元共治”的新型治理框架。这在某种程度上预示着政府要转变角色，从过去大包大揽的“主导者”转变为政策统筹者、规则制定者和服务者；市场主体尤其是城市更新相关企业，应从单纯追求利润转向追求合理回报、注重长期合作与社会效益的可持续发展模式；居民则要从被动的“旁观者”转变为主动的参与者、共建者；同时，鼓励设计师、规划师等专业团队深入社区，从单纯提供技术图纸转向为社区赋能，协助居民形成共识、优化方案。
强化资金保障，必须明确政府、居民、企业、金融机构等各方责任边界，构建可持续的资金平衡模式。具体而言，政府应通过补助、以奖代补、减免税费等方式给予引导支持；居民出资部分需控制在其可承受范围内，并与其未来资产增值预期相衔接，尤其是产权清晰且有大业主的单位宿舍类项目更易推动；作为实施主体的更新企业应坚持“微利可持续”原则，避免短期逐利倾向，保障项目长期落地；金融机构可创新提供低息专项贷款、城市更新基金等适配金融理财产品，为项目提供多元化资金支持。核心在于算清“收益账”与“成本账”，通过建立利益平衡机制，最终形成多方共赢的更新资金保障方案。
完善政策支持，各地应结合自己实际，在规划政策上予以优化，例如适当放宽容积率、建筑密度、产权年限等规定，明确产权登记和认定规则；在资金政策上，出台税费减免、城市更新专项资金等实质性支持；同时，优化审批流程，设立绿色通道，形成有利于自主更新的政策环境。
实际时机与动力机制是现实考量。居民愿意自主出资更新，除了解决安全风险隐患这一基本诉求外，更主要的动力来自于更新后显著的资产增值溢价预期。因此，现实中只有真正的老旧住房，其与周边房价差距较大，居民出资更新的意愿才可能大，自主更新才有可行性。所以，政策推动需结合实际，因势利导，精准匹配群众需求与现实动力。
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2000年以前，这个范围太大了，有的房龄才20多年，就纳入改造了。真正迫在眉睫的是四五十年、甚至房龄更长的老房子，摇摇欲坠、破败不堪，老百姓的愿望是最强烈的。
业主人员众多一盘散沙，让业主自己主动原拆原建是不可能做到的，必须由政府部门牵头组织才行。
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